当法律与道德究竟该如何塑造规则这一问题进入现实情境时，往往会显得复杂而棘手，解答这一问题，还需要更丰富的理论与实践素材。

[xxi] See Stephen B. Burbank, Sean Farhang, and Herbert Kritzer, Private Enforcement,17 Lewis Clark Law Review,637(2013). [xxii] See Mathew D. McCubbins and Thomas Schwartz, Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols Versus Fire Alarms,28 American Journal of Political Science,165(1984). [xxiii] See Michael Herz, Law Lags Behind: FOIA and Affirmative Disclosure of Information,7 Cardozo Public Law, Policy, and Ethics Journal,585(2009). [xxiv] 参见陆红霞诉南通市发展和改革委员会案，江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号行政裁定书，江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00131号行政裁定书。例如，应当为个人提供工具和手段，让个体能够在粒度级别上决定如何处理他们的数据，使他们能够无障碍地使用公共和私人服务。

如果它们仅仅爬取与收集政府数据而不对数据进行加工升级、提供更好的服务，那么它们与黄牛党无异，可能成为数据开放中的寻租者。其次，应对政府采取合理的激励，探索政府数据开放免许可制度与合理的版权制度设计。这部法律赋予公民信息知情权，规定对于公民提起的信息披露请求，美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露。[iii]相比较而言，政府信息公开主要定位为提高政府工作的透明度，促进依法行政，而并没有从大数据与数据共享的维度来定位。政府数据的开放既应当强调对企业的无障碍，又应通过数据生态系统和数据要素市场的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接。

[xxxvii]尤其是政府数据开放，面对海量的政府数据，个人可能无所适从，很难搜索与利用相关信息为个人提供有效的决策服务。See Reuel E. Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,53 Vanderbilt Law Review,1445(2000)。这表明这些权利的实现不能脱离相关制度或设施的建设，而这些制度或设施的建设无不以财政给付为基础。

一般情况下单一制国家的财政权力相对集中，中央政府承担的财政职能和支出责任较多。{2}陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版。但现代研究表明，这两者之间不可分割。（三）社会权的差别性保障：基于公民自身财政状况的差异性 平等保护是国家保障公民基本权利应遵循的首要原则。

{24}周刚至：论我国府际关系的法治化—以我国政府间财政关系为切入点，载《法商研究》2008年第2期。这就决定了财政预算制度的设计无法以权利实现为导向，权利保障无法成为财政制度的价值内核，财政资金的分配优先方向是经济建设，而不是公民社会权的保障。

行政主导下的预算案虽然是议会通过的，但行政机关在财政政策的制定、预算案的编制与执行等方面享有较大的自主权，立法机关对预算案的通过是无实质意义的程序性认证。具体要求有三个：（1）预算案等重大财政事项由代议机构审议通过{14}。但社会公共需要是多方面的，如何在多重公共需要中满足社会权保障所需要的财政给付取决于以下四个方面的因素： （一）财政价值定位：以效率为中心抑或以公平为中心 公共财政概念首先由经济学家提出。{7}唐朱吕主编：《公共财政学—理论与实践》，复旦大学出版社2004年版。

地方主导的发展路径所导致的问题：（1）统一的社会保障制度被过度分割，社会保障法律体系不健全，立法主体繁多，地方立法主导，中央立法滞后。相较于资本主义国家的宪法，我国宪法更注重平等价值，更强调对社会权的保障。[12]县乡政府按照国家规定要保持农业、科技、教育和计划生育等社会事业支出的年增长率超过一般预算的平均年增长率，致使包括教育等支出占各级财政支出的一半以上{21}（P.75）。为提升我国公民的社会权保障水平，应确立公平为财政制度的价值理念，变行政主导为立法主导，调整财政收入的分配取向，强化中央政府的责任。

具体比例和实施步骤由教育部规定。发展是国家近几十年来最为重要的主题，这就需要将大量财富投入到经济的再增长中，使经济总量上升到一个相当规模。

在经济学家看来，价格机制能够自动地调节市场，使资源达到最优配置，实现最高效率。与自由权相比，社会权的实现对公共财政的依赖程度更高。

而社会权的保障恰恰是基于公民自身经济状况的差异而进行有针对性的差别化对待从而实现实质平等的宪法要求。（三）改变分配格局，加大对社会权保障的财政投入 国家不仅承担社会权保障中财政给付义务的制度建设，还承担着直接的资金给付义务。如果不能确立社会权保障作为公共财政制度的价值内核，而只是以追求经济发展中的效率价值，社会权的保障所需要资金就难以在财政分配格局中占据重要地位，社会权的保障范围及水平也就难以得到保证。{20}熊文钊主编：大国地方—中央与地方关系法治化研究，中国政法大学出版社2012年版。【参考文献】 {1}[日]大须贺明著：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版。而且详细列明对妇女、儿童、老人、残疾人等社会弱者的保护。

如2009年各级地方政府在社会保障与就业支出、保障性住房支出、医疗卫生支出仍然分别占到了该项支出的94.0％、96.4％、98.4％[11]虽然有部分资金来自于中央转移支付，但地方财政无疑承担了主要责任。注释: 【注释】 [1]Hans F.Zacher, Social Insurance and Human Rights, in Reform and Perspectives on Social Insurance, edited by Ming-Cheng Kuo，HansF. Zacher and Hou-Sheng Chan, Kluwer Law International, p.7（2002）． [2]Id., pp 8-9. [3]美国宪法第一修正案规定：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由。

[2]宪法对社会权的确认使得国家的扶助行为成为法定责任，国家通过建立相应的法律制度以重新分配社会资源，缩小公民彼此间的差距，从而消除由此可能带来的风险。一般而言，社会秩序维护以及促进经济增长是行政机关的首要施政目标。

国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。在相当长时间内，我国农民面临几乎无任何保障可言的局面，直到近年来，一些最基本的保障措施才开始建设。

日本学者就将社会权主体分为显在主体与潜在主体。四、以社会权保障为中心实现我国公共财政制度的转型 要提升我国公民社会权保障水平，强化国家的财政给付义务是关键。宪法对自由权与社会权保障方式的差异性也说明社会权对财政制度的依赖。因而，公民的税赋应保持在一个合理水平，这就决定着国家不能为提升公民社会权的保障范围和水平而无限征税。

自由法治理念依赖于一个基本的假定：任何一个成年人，都能够在完全自由竞争的市场中凭借自己的劳动获得供养自己及家人的报酬，因而国家的义务仅在于维持公平有序的竞争秩序。所以，行政主导财政决策的问题在《预算法》修正案中仍未得到完全扭转。

虽然财政转移支付制度可以缓解地方财政困境，但县乡两级处于国家政权的最末梢，不能直接从中央政府获取转移资金，这就直接导致地方政府对社会权保障的费用投入不足。但由于单位保障与社会保障无法衔接，公民收入差距和贫富差距扩大，使得社会安定存在巨大隐患，效率优先的社会保障制度不仅没能发挥出社会保障应有的润滑作用，反而因城乡、地区、群体区别对待进一步恶化了社会不公问题。

以2009年开始的新型农村养老保险制度为例。市场经济体制下的财政制度被称为公共财政制度，以区别于自然经济下的家计财政及计划经济下的国家财政{7}（P.3）。

{1}（P.34）因而社会权与自由权并存是现代社会中权利形态的基本特点。[4]公共财政理论创始人亚当·斯密认为，市场机制不能自发地解决国家与社会中存在的一些基本问题，如国防安全、公共机关和公共工程的建设，这些问题必须由国家公共财政开支来解决{9}（P.254-284）。社会权具有普遍性特征，是人人普遍、平等享有的权利。（一）公共财政制度的价值理念：效率而非公平 公共预算本质上是国家的资源配置问题。

分税制前，地方政府以超过70％的财政收入承担了约75％的财政开支，财权与事权基本相称。《经济、社会和文化权利国际公约》等人权条约也认为权利属于每个人，而不是某些特殊类型的群体。

可见，维护自由需要公共财政的支持，而不能单纯地依靠限制权力。间接给付是国家通过向教育、医疗等领域的公共投资，建设相应的教育、医疗设施以及支付设施运营所需费用等。

公平正义是公共财政所应追求和蕴含的基本价值{12} （二）财政决策机制：议会主导抑或行政主导 公共财政决策的基本要求是民主决策，即由代议制机构主导财政收支重大问题的决策。{11}李炜光：公共财政的宪政之维—公共财政精神诠释，载《战略与管理》2002年第3期。